当前位置:首页 > 研讨交流 > 正文

国防动员组织指挥体系改革创新的思考

2018-03-16 09:44:00   来源:甘肃省人民防空办公室   

  

  摘要:国防动员组织指挥,是国防体制的重要组成部分,是战时实施快速高效的动员指挥、为部队作战提供有效动员保障的重要基础。文章围绕当前我国国防动员体制机制存在的深层次矛盾、短板弱项、主要问题和瑕疵弊端,提出改革思路、解决对策、创新举措和改进措施,初步建立集应急应战于一体的国防动员组织指挥体系。

  关键词:国防动员;体系;创新。

  国防动员,是指主权国家为适应战争需求或临时应付重大危机、自然灾害等突发情况,以保卫国家安全为根本目的,统一调动人力、物力、财力的一系列活动。通常包括武装力量动员、国民经济动员、科学技术动员、信息动员、人民防空动员、交通运输动员和政治动员等。国防动员直接影响战争的进程和结局,关系国家的安危和发展。

  随着世界新军事变革的加速发展,世界战略格局也在发生深刻的变化。以信息为核心的联合作战样式在改变传统作战方式的同时,也必将对国防动员产生冲击和影响。改革创新我国国防动员体制机制,强化国防动员组织指挥工作,有针对性地筑实国防动员基础具有广袤而深远的意义。

  一、国防动员体制机制存在的深层次矛盾和改革思路

  (一)深层次矛盾

  近年来,围绕做好军事斗争准备,我国在国防动员建设上取得了不少进步,但与发达国家建设水平、我国的大国地位等相比,仍存在不少薄弱环节。

  1.法规制度不够完善。我国国防动员法规制度建设起步较晚,虽然近年来制定出台了《国防动员法》、《国防教育法》、《人民防空法》等一系列涉及国防建设的专项法规和相关法规,国防动员法规体系正在逐步得到完善,但缺口还很大。一些专项动员领域,如政治动员、经济动员、科技动员、信息动员等配套法规制度尚处空白,已经出台的法规还不够完善。

  2.机构设置不够科学。在国家一级,除经济动员办公室设在国家发改委外,综合办公室、人民武装办公室、人民防空办公室、交通战备办公室分别设在中央军委联合参谋部、国防动员部和后勤保障部;在战区一级,上述办公室分别设在战区联合参谋部和联勤保障部;在省一级,除综合办、人武办外,人防办、交战办、经动办分别设在地方政府的相关部门,形成了“上军下民”的体制格局。其次,国防动员机构的编制和规格不尽相同。比如在省级国动委各办公室中,人武办没有编制,人防办是独立的正厅级单位,交战办是交通厅内设的正处级,经动办是发改委的正处级单位,没有专职人员,形成了有头没有尾的断层格局。

  3.职能赋予不够充分。从职责分工上讲,除综合办公室外,国动委其他办公室都兼有搞协调和抓落实的职能,职能多元,分工混乱;从工作程序上讲,国动委各办公室应在综合办公室的协调指导下开展工作,但更多情况下,每个办公室是单独行使职权,垂直实施领导,形成条块分割;从人员配备上讲,国动委的领导成员,都由各级党政领导兼任,办事人员也是兼职多于专职,各级缺乏职责压力,整体工作落实中出现了“上热、中温、下凉”的局面。

  4.运行机制不够顺畅。国动委各办公室上军下民的体制,使国防动员系统上下关系不够顺畅。国动委各办公室在市(县)一级形成断层,使国防动员工作在末端落实难度增大;国动委各办公室垂直领导的特点,制约了国防动员整体效能的提高。各级综合办“统”的职能弱化,难以跨越“条条框框”的限制。

  5.内部联系不够密切。国动委的虚设和各办公室的分散设置,造成各办公室各自为政,各行其责,纵向沟通,横向不交流,关系不密切,综合办公室虽然对各办公室负有协调职能,但不管人事,又不管经费,也没有奖惩职权,很难有效协调相互之间的关系。

  (二)改革思路

  新时代加强国防动员体制机制建设,必须坚持进一步解放思想,深化改革,搞好顶层设计,注重平战结合、军民结合,推进国防动员准备工作创新发展。

  1.健全相关法规。建立完善的国防动员法规制度,不仅是组织指挥体制改革的关键,也是动员准备的核心内容。当前,应加快国防动员法的修订进程,尽快完善国防动员基本法和各领域的专项法规。如一时难以上升到国家法律,可先出台地方性法规或规范性文件,及时把工作中的成功经验、好的做法用法规的形式固定下来,增强国防动员法规的时代性和实效性,增强依法调控国防动员工作的力度,促进国防动员准备工作的落实。通过建立一个良好的法规制度环境,增强做好国防动员工作的调控能力,促进国防动员工作的落实。

  2.科学整合机构。应按照“系统整合”的思路,下大力解决国防动员委员会现有办事机构的“整合”问题。要着眼实行统筹规划、宏观调控和跨部门协调职能,建立军地一体、集中统一、精干高效的国家紧急事务动员委员会。同时健全政府抓落实的动员执行机构,把分散在军地各系统的国防动员委员会各办事机构和政府应急管理、气象、消防等部门进行优化重组,在国务院国防部下组建国家紧急事务动员指挥中心。整合形成的国家紧急事务动员指挥中心,不是原有机构的简单叠加,而要根据要素设置部门,力求精简内部结构,缩短信息流程,增强整体功能。

  3.重新界定职能。国防动员领导体系包括决策机构、组织协调机构和执行机构,分别负责国防动员工作的三个不同环节,其中组织协调是整个国防动员工作链条中最复杂繁重的一环,它要妥善处理部队与地方、需要与可能、平时与战时之间的关系,周密实施动员,满足不同需要。完成这项重任,没有一个“职权并重”的机构是不可能的。因此,应将国防动员委员会由“议事协调机构”定性为领导指挥机构,使之由“虚体”变为实体,由“兼顾型”变为“专一型”,由“分散型”变为“集中型”,切实履行“平时领导国防动员建设,管理处置紧急事务,战时指挥国防动员行动”的职能。

  4.明确职责权限。应按照“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的要求,进一步细化职责。军队根据打赢信息化条件下局部战争的要求,提出军事需求;国动委抓好衔接,对军队提出的军事需求由国务院国防部进行分析论证和任务分解,向国家紧急动员指挥中心下达落实计划,协调、检查和督促落实动员任务;政府有关部门根据军队提出的军事需求和国防部分解下达的动员任务抓好落实。这样区分既理顺了领导关系,又规范了各自职责,有利于工作的开展和落实。

  二、预案体系建设存在的短板弱项和解决对策

  (一)短板弱项

  1.统筹规划欠科学。国防动员体系建设涉及领域广、相关因素多,各项工作相互交织、互相影响,是一个不可分割的有机整体。因此,国防动员预案必须做好“统”的工作。但从当前国防动员预案编制工作来看,存在着指挥机构分设、运行机制不畅、职能赋予不全、力量编成分散等短板弱项,各部门各吹各的“号”、各唱各的“调”,没有把力量凝聚到中心工作上来。

  2.平战结合不紧密。政府应急管理总体预案没有将国防动员预案纳入其中,整体筹划,统一部署;而国防动员预案没有明确应战需求和应急任务。出现级别划分不对应,任务区分不一致,力量编成“单打一”,资源保障不共享。

  3.衔接配套不密切。预案编制不分层次、没有依据,上级预案与下级预案同时驱动,总体预案与专项预案同时运行,形成了预案相互之间无联系,行动方案与保障计划不配套,相互之间“两张皮”的现象。

  (二)解决对策

  1.要加强统筹规划。本着“总体筹划、各有侧重、互为补充、衔接配套”的原则,统一规划各级国防动员总体方案和各领域专项方案以及配套计划的拟制、统一拟制格式和内容要素。各级、各系统按照统一的标准,分别拟制方案编制计划,组织专题培训,自上而下完成各种方案计划的拟制,为遂行应急动员保障任务奠定基础。

  2.要兼顾战时平时。坚持把应对传统安全威胁与传统安全或胁紧密结合起来,既着眼战时应战,突出军事斗争国防动员准备这个重心,又立足平时应意,把遂行抢险救灾、维稳处突任务作为分内之责,在完善应战预案的同时,突出抓好应对自然灾害和突发公共事件以及抢险救灾维稳处突等应急动员保障预案建设,为有效应对多种安全威助提供保障。

  3.要注重衔接配套。按照“军队预案与地方预案相对应、上级预案与下级预案相衔接、总体预案与专项预案相对接、行动预案与保障计划相配套”的总体要求,依据作战方案拟制省级国防动员总体方案。在此基础上,各级、各系统分别组织制定本级、本系统的动员保障方案和配套计划,并报上级主管部门审批备案。通过自上而下的方案细化和自下而上的审批论证程序,确保方案计划的衔接配套。

  三、专业力量建设和管理存在的主要问题和创新举措

  (一)存在问题

  1.结构不尽合理。政府应急管理和国防动员专业力量没有纳入国防后备力量建设统筹规划,集中领导,统一组织,分头实施;而是各行业、各部门多头组建,形成人员交叉重叠,队伍重复建设的状况,后备力量建设“统”不起来,军地之间“合”不起来,专业队伍“动”不起来。

  2.训练质量不高。训练法规不配套,实践操作缺依据,组织领导不健全,训练工作难开展,工训矛盾较突出,训练时间难保证,骨干力量薄弱,组织训练困难,训练质量水平不高,处于低层次徘徊,训练水平提升困难。

  3.保障机制不全。专业力量训练所需经费、装备、器材、场地需求量大,但训练经费保障困难,装备器材设施缺乏,有编制、无装备,有人员、无经费,有训练、无质量,要建立与训练任务相适应的保障机制仍然任重道远。

  (二)创新举措

  1.优化力量结构。国防动员体制要把国防动员专业力量和政府应急力量纳入国防后备力量范畴,统筹规划,统一组织,分头实施,共同建立种类齐全、结构合理、平战结合、反应快速的应急救援力量。制定出台建设管理办法,明确组织指挥、职能任务、行动程序、行动调配、物资保障,确保能够拉得出、用得上、起作用。

  2.强化联合演练。结合本地区可能担负的应急迎战任务,按照任务牵引、军地互动、训用一致的原则以练指挥、练协同、练战法、练保障为重点,定期组织军地双方跨地区、跨部门、跨行业的专业技能和协同演练,使各级各类人员熟悉职责任务、方案计划、程序方法,确保遇有情况,能够协同一致展开行动。

  3.改善保障机制。将国防动员专业力量所需装备器材和经费纳入政府应急装备器材和经费保障范围及部队装备建设范畴,按照军地互补、通专结合、保障急需的要求,专业装备器材由地方政府保障,通用装备器材由军队保障。

  四、动员潜力调查存在的瑕疵弊端和改进措施

  (一)瑕疵弊端

  1.相关单位积极性主动性不足。一些职能部门以没有上级指示和法规依据为由,在提供数据上敷衍推脱,个别政府部门甚至把自已置为局外人,片面认为,统计调查工作是军事部门单方面的事缺乏提供数据的法规意识和责任意识。一些企事业单位特别是民营企业,以无上级直管部门下公的文件依据、与调查机关无隶属关系、企业数据属商业秘密为由,推脱、回避甚至拒绝提供数据。是潜力统计数据准确性完整性不高。

  2.统计数据准确性完整性不高。有的单位“有统计、无调查”,纸上数据与具体潜力出入较大,有的统计沿用历史数据,使用二手资料,更新不及时,反映不出潜力的动态变化;有的臆造估算,简单累加,数据缺乏可信度、真实度;有的统计指标有缺项、漏项,不能全面客观反映统计对象的军事属性。

  3.组织工作针对性细致性不够。一些单位缺乏对潜力数据目录的分析研究,没有结合地区实际和军事需求进行细化分解,缺乏对潜力对象的现地调查核对,对数据源头的把关比较松;一些单位对法规政策的宣讲不够,工作粗放、安排随意,培训走过场,质量不高;一些工作人员责任心不强、积极性不高、工作能力不够,统计调查工作未端落实不到位。

  4.信息平台兼容性通联性不强。动员潜力数据管理没有统一的信息化管理平台,“烟囱”林立、自成体系、互不兼容,无法实现信息共享;各级国动委专业办公室与统计部门及政府职能部门之间缺乏信息化传输更新渠道,主要采用传统的纸质报表手工填报,通过表格或光盘等载体报送潜力数据,无法实现互联互通和潜力数据实时更新。

  (二)改进措施

  1.以军事需求为牵引,进一步完善指标体系。以实战化军事需求为牵引,按照国家、战区和省、市、县的层级,从上到下统筹设计指标体系,调整补充统计目录,综合确定统计指标,统一规范指标要素,确保潜力目录完整精确,统计指标军地适用,指标要素反映全面。

  2.依托国家统计系统,最大限度获取数据。从国家层面把统计部门纳入国防动员组织体系,合理区分统计任务,通过法规分别赋予统计部门、政府其他职能部门和国动委专业办公室相应职能,明确承担国防动员潜力统计调查工作任务,科学确定统计频率,确保统计数据完整精准、更新及时。

  3.修订国防动员统计法规,强化依法办事执行力。修订完善国防动员潜力统计调查规定,明确国动委办事机构执法权,细化统计部门和其他职能部门职则,厘清企事业单位权责义务,完善奖惩办法和执法监督机制,推进依法组织实施。

  4.纳入政府行政行为,理顺统计工作机制。改变传统工作模式,强化政府责任意识,落实政府国防动员潜力统计调查工作责任制,把国防动员基础性潜力统计目录及指标要素,纳入政府统计部门统计指标体系,与经济社会资源统计同步规划、同步推进。

  5.打破行业壁垒,统一构建动员潜力信息数据平台。加强顶层设计规划,统一制定标准规范,统建信息网络基础平台,统合各专业系统现有信息平台,搭建行业系统之间信息链路,统一密级区分设置和安全防护手段,解决信息平台互联互通和数据共享问题。

  (庆阳市人民防空办公室指挥通信科长 高亚平)